浅析基本公共服务均等化

浅析基本公共服务均等化

作者：蔡衡 蔡晓珊

来源：《经济研究导刊》2014年第20期

摘 要：基本公共服务均等化影响着人民生活水平，关乎国家能否持续稳健发展，是构建社会主义和谐社会的基本目标之一，也是构建服务型政府重要内容。因此，分析了基本公共服务均等化的内涵，阐明基本公共服务均等化的内容，并归纳和比较了基本公共服务均等化的评价指标体系。

关键词：基本公共服务；基本公共服务均等化；评价指标

中图分类号：F306 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0282-02 引言

改革开放30年来，我国国民经济持续高速增长，而社会的公平问题日益严峻，推进基本公共服务均等化愈来愈受到中央政府的高度重视。自“十一五”规划纲要首次提出基本公共服务均等化的概念后，党的十六届六中全会将“逐步实现基本公共服务均等化”列为经济社会发展的一项重要任务。党的十七大报告进一步强调“必须注重实现基本公共服务均等化”。党的十八大指出，在实现“人民生活水平全面提高”中，“基本公共服务均等化的总体实现”是重中之重，这标志着基本公共服务均等化成为社会主义现代化建设的重要目标。基本公共服务均等化作为社会公平的一项基本要求，成为保障和改善民生、全面建设小康社会的战略主题和现实路径。 一、基本公共服务均等化的内涵 （一）基本公共服务的含义

基本公共服务是指一国政府提供保障居民最低生活水平的服务，根据一国经济和社会的发展水平，为保障公民生存发展，所有公民都应公平、普遍享有的服务，其规定的是在某一阶段基本公共服务的供给数量和应覆盖的最小范围 （陈昌盛、蔡跃洲，2007）。基本公共服务作为政府为人民提供的最基础的服务，能够保障每一位公民得到基本的发展空间，是促进社会公平公正、维护社会和谐安定和确保人民共享发展成果的重要基础。 （二）基本公共服务均等化的含义

根据基本公共服务的内涵，政府在提供基本公共服务的时候，不仅要决定其供给数量，而且要实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化是指政府要为所有社会公众生存、发展担负责任，提供最基本的、在不同阶段具有不同标准的、公平可及、最终大致均等的公共物品和公共服务（陈海威、田侃，2007）。

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在基本公共服务均等化的内涵中，重点是何为“均等化”。夏宁和夏峰（2006）基于制度的角度指出，基本公共服务均等化不是简单的平均化，而是在基本公共服务方面具有全国统一的制度安排。项继权（2008）认为，实现基本公共服务均等化要求人们享有相同水准的公共服务和社会福利，但由于各地社会经济发展水平不同，各地的需求结构和要求不同，完全或绝对的均等是不可能的，因而这里所说的均等是相对的、有一定程度差别的平等。因此，“均等化”不是简单的“平均化”，而是在承认地区之间、城乡之间存在一定程度上的差别的前提下，保证全体居民都享有最低标准以上的基本公共服务，以保障他们的基本生活，提高生活质量，其实质是“底线均等”（郭小聪、代凯，2013） 。 二、基本公共服务均等化的基本内容

根据基本公共服务均等化的内涵，基本公共服务的本质是为满足公民生存和发展最基础的权利。因此，本文将基本公共服务均等化的内容归纳为四大方面：基本民生性服务均等化、基本公共事业服务均等化、基础设施建设服务均等化和公共安全服务均等化。 （一）基本民生性服务均等化

基本民生性服务均等化主要包括就业服务、基本社会保障等方面的均等化。就业是人民生存的基本，失业率和通货膨胀率作为衡量国家经济发展状况的两大指标，受到多国政府的重视。政府应把提高人民就业水平，稳定并适当降低失业率摆在公共服务的重点位置，重视低收入阶层的就业质量，保证就业服务的均等化。基本社会保障则是对就业服务的补充，是收入再分配的一种表现。政府应该提高社会保障的水平、扩大保障的范围和广度；实行公平的转移支付政策，实现收入的大致公平，确保人民享受同等的生存、发展权利。 （二）基本公共事业服务均等化

基本公共事业服务均等化主要包括基础教育和医疗卫生的均等化。保障公民依法享有受教育权、实现教育公平是社会公平的重要基础。因此，普及义务教育，扩大公费义务教育的年限，促进义务教育均衡发展是实现基础教育均等化的重要举措。而在公共医疗卫生服务上，应坚持其公益性质，提高落后地区的医疗卫生水平，建设一流的医院和卫生站，普及低收入人群“公费看病”，确保各地区医疗覆盖程度和人均医疗资源的相对均等，逐步建立覆盖城乡居民的协调统一的公共医疗卫生服务体系。 （三）公共基础设施服务均等化

公共基础设施服务均等化，主要包括公益性基础设施和生态环境保护等。政府应加大力度对环境质量较差的地区进行治理，尤其是在人口较为稠密、工业较发达和环境污染严重的地区建立全面、彻底的环境治理工程；同时，尽快完善不发达地区的基础建设，把较发达地区的部分人力、物力、财力资源转化为不发达地区的资源，实现地区间基础设施完善程度的大致均等，保证各地区之间平等协调发展。

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（四）公共安全服务均等化

实现公共安全性服务方面均等化，主要包括人身安全、财产安全、社会安全等方面的内容。各级政府及其职能部门应切实履行好公共安全服务职能，预防各类公共安全事故的发生，使潜在的事故风险降到最低，同时，谋划好后备方案，使灾害发生时人民的生命财产损失降到最低。

三、基本公共服务均等化的评价指标

为了进一步落实基本公共服务均等化的实施，确保经济社会发展成果由全体公民共享，保障公民基本权利，需要进一步明确的基本公共服务均等化的度测指标，构建基本公共服务均等化的评价指标体系。现有的文献研究主要从基本公共服务内容范围、基本公共服务满意度以及财政支出等几个方面进行研究。

（一）基于基本公共服务内容的评价值指标体系

基于基本公共服务内容的评价指标体系主要是利用基本公共服务的范围设计多维度的评价指标体系。比如，安体富和任强（2008）构建了以基础教育、基础设施、公共卫生、社会保障、公共安全、科学技术、环境保护等为一级指标的基本公共服务均等化评价体系。徐卓顺和丁晓燕（2013）则构建了包含医疗设施、教育设施、文化体育、社会保障和基础设施5个一级指标和28个二级指标的评价体系。

（二）基于基本公共服务满意度的评价指标体系

人们对不同类型的基本公共服务有不同的需求度及满意度，因此不同类型的公共服务需要由不同指标来进行评价分析。通过人们人民对各种公共服务需求的分析和评价，并确定每项基本公共服务的权重，通过加权平均得到基本公共服务的公众满意度。通过公众满意度的评测可以提高政府在政策改进方面的效率，有利于政府针对基本公共服务主客观评价上的差异，依据公众的需求偏好，迅速调整基本公共服务的供给方式和数量，使得财政收入的使用效率和基本公共服务的供给水平大大提高。

（三）基于人均财政支出的评价指标体系

由于政府是运用其财政收入来提供基本公共服务，因此财政能力的强弱决定了政府所能提供的公共服务数量。基于这个思路，一些学者从人均财政支出的角度构建基本公共服务均等化的评价指标。比如，一些学者利用人均财政支出设计了“标准人”财政支出的公共服务均等化平均指标（孙红玲和王珂敏，2007）。一些学者则提出了人均GDP、人均财政收入、人均可支配财力、人均财政支出和各项基本公共服务人均财政支出等5个评价指标（钟振强、宋丹兵，2008）。

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总体而言，以上的三种评价方法各有优势，基于内容的评价指标体系比较直观，基于满意度的评价指标体系充分考虑到人的主观能动性，而基于财政支出的平均指标比较便捷。对基本公共服务均等化进行评价时，需要根据实际情况，综合运用以上各种评价指标，全面客观地反映我国全国、地区的基本公共服务均等化状况。 结语

大力推动基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观的内在要求，体现了社会主义以人为本、和谐共享和人文关怀，是促进社会和谐与公平正义的基础性工程，更是社会文明进步的体现，对于缓解城乡及区域差距，调整利益格局、化解社会矛盾，营造公平公正、和谐安康、共享成果的社会氛围发挥着至关重要的作用。因此，各级政府必须重视基本公共服务均等化的实施，确保人民能够保证生存和发展的基本权利，享受公平的福利。