总第５５ｌ期 第２４期 管理观察 Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｏｂｓｅｒｖｅｒ ２Ｏｌ４年８月 下旬出版 强镇扩权改革对城镇化发展影响研究 以绍兴市为个案 王 海 （贵州大学，贵州 贵阳５５００２５） 摘要：强镇扩权是破除我国目前经济发达地区乡镇管理体制障碍的重要形式。强镇扩权在转变政府 职能、改革政府机构的背景下，通过授权、委托等途径赋予经济强镇一部分县级经济社会管理权，以增 强经济强镇的经济社会发展的自主性、活力和促进城镇化建设高速发展。本文首先简要的阐述了强镇扩 权改革的动因，其次基于绍兴市的个案研究，分析强镇扩权改革对城镇化发展带来的有利面和不利面， 最后提出进一步推进绍兴市强镇扩权的发展路径选择使其发展成“扩权强镇”和“镇级市”。 关键词：强镇扩权城镇化扩权强镇镇级市 “强镇扩权”是指经济实力雄厚的中心镇被赋予经 也就越低，而职能是衡量组织适应性的重要标志。 虽然 济社会管理的扩展权限，甚至是县（市）级经济社会管 宪法赋予了镇级政府方方面面的权力，但是镇政府上设有 理权限，以解决经济强镇财权事权不对等和权限受束缚 的“七站八所”并不为名义上拥有治理权力的镇级政府来 的问题，释放基层政府活力，促进城乡统筹发展和推进 管理。另一方面，伴随着经济快速发展，外来人口的不断 城市化进程的政府管理体制改革模式①。 涌入，居民的需求不断增长等方面的因素产生，镇级政府 在诸如基础设施、养老保险等与居民生活密切相关的新问 题面前显得无能为力。镇级政府职能的定位不明确，使镇 级政府陷入“看得见，管不了”的局面，严重影响镇级政 １．“强镇扩权”改革的动因 作为我国最基层的政府组织，乡镇政府承担着经济 府提供公共服务和公共物品，更制约了城镇经济社会发展 社会管理的重要职责。除为了适应市场化推动、城乡经 和新农村建设。 济社会发展、城镇化规模扩展，经济强镇在发展过程中 更是面临着诸多内部制约，主要体现在： １．１机构设置不合理 １．３镇级政府责权利不一致 镇级政府的责权利不一致主要体现在“事权向下转 移，财权向上却高度集中”。现实行的分税制使得基层 政府分得的财政非常少，而提供公共服务和公共物品上， 在ＧＤＰ快速增长的同时，经济发展需求与公共服务、 公共物品的供给难以平衡，工商、税务等市场监管机构 基层政府又承担着主要责任，造成镇级政府的事权和财 难以有效履行市场监管职能等问题越来越突出。归根结 权不对称。比如义务教育、计划生育经费等，中央和省 底的原因主要是镇级政府机构设置的不合理。原本拥有 级理应承担一部分责任，实际上主要承担者却是县和镇 治理乡镇权力的乡镇政府，由于县级政府直接领导的， 并设在镇上的税务、城建、土地、体教等机构的存在， 镇政府不能成为职责清晰、事权和财权相统一的一级政 级政府。这种镇级政府长期承担共有事权的一大部分支 出责任，“小车拉大马”现状存在，成为了乡镇政府管 它们的行政权力就已被弱化，甚至成为空架子。这样乡 理体制改革的一大原因。府，使得乡镇的要素配置无法满足发展需求。 １．２镇级政府服务职能不健全 绍兴市强镇扩权的具体做法 ２．１锻炼干部，提高干部素质 为了更高效地完成社会经济管理事务，绍兴市积 塞谬尔・亨廷顿认为，一个组织和程序的适应性越强， 它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平 作者简介：王海（１９８９－），男，浙江绍兴人，贵州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方治理与公共经济。 ２３・ 政府与公共管理 极通过“上挂、下派、内培、外引”的方 式来加强中心镇的领导班子和业务人员。 这种方式可以简要概括为“上下内外”一一 “上”是镇里工作人员到县行政服务中心 上挂锻炼；“下”是县里放权的对口职能 困区 臣 圈田 部门派人到镇里挂职辅导；而“内”是通 过内部机构调整，重新按照专业对口原则 来确定工作岗位，并组织全县范围的轮训； “外”是组织当地工作人员走出去到学校 和培训机构去学习业务，对外公开招聘新 人员。 这在一定程度上规避了镇级政府 干部素质参差不齐，难以提供公共服务的 圈 圆 圈 问题。 图１绍兴市扩权主要措施及强镇的目标 ２．２事权下放，扩大管理权限 绍兴市白开展扩权强镇改革以来，重点突出镇级 政府的社会管理和公共服务这两大职能，按照① ① 中心镇积极探索多元化融资办法，吸引民营企业等多 “依法 元主体参与到公共基础设施建设之中；第三，在就业 下放，能放就放”的原则，赋予中心镇部分原属于县 和社会保障方面，建立了相对完善的城乡统一的包括 级政府的社会经济管理权限，主要体现为行政许可权、 涉及建立就业服务机构、扶持自主创业等方面的就业 行政执法权和审批权的下放。为使现有的机构设置与 制度，设立了“六到位”中心镇劳动保障工作平台， 日益扩大的经济社会管理权限相适应，绍兴市按照“精 并进一步完善社会保障体系。绍兴市扩权的主要措施 简、统一、高效”的原则，将原内设机构“四办两中心” 及制度创新主要见下图的十个方面。 调整为“五办一局两中心”，而作为首批强镇扩权试 点的兰亭镇积极推动“委托授权”向“机构延伸”转变， ３．强镇扩权对城镇化发展的积极作用和产 镇级机关设置调整为“三办两局三中心”，即党委政 生的问题 府办公室、社会事业和保障办公室、招商服务办公室， 经济发展局、城镇建设管理局，经济社会发展服务中 ３．Ｉ强镇扩权对城镇化发展的积极作用 心、综治工作中心和新农村建设指导中心。④ 强镇扩权是基于政府组织扁平化、财政分权等相关 ２．３财权下沉，提供资金保障 理论，并结合经济强镇存在发展困境的新探索，也是政 绍兴市按照“一级政府、一级政权、一级事权、一 府为了统筹城乡发展，积极推动城镇化建设、新农村建 级财政”的原则，建立和完善有利于中心镇发展的财政 设的战略层面的重要选择。总体而言，绍兴市强镇扩权 体制，具体措施包括实现财力适度向中心镇倾斜，建立 改革对该市的城镇化建设发展起到了至关重要的作用， 和完善财政优惠激励机制，使镇级政府拥有县级审批权 主要表现在： 限的政策优势，扩大其自主权。 ３．１．ｉ提高镇级政府公共服务能力，促进向服务型 ２．４制度创新，给予政策支持 政府转变 绍兴市结合各中心镇的实际，为了加强社会管理， 财政权下放为镇级政府公共物品供给提供了经济保 优化公共服务，积极推动小城镇规划、住房、就业、 障，在财政得以保障基础上事权的下放不但可以改变镇 社会保障等方面的政策创新。第一，在规划方面，绍 级政府过去“小脚穿大鞋”的现状，增加镇级政府提供 兴市各中心镇高度重视规划编制工作，坚持规划先行， 公共物品和公共服务方便性和有效性，而且可以增强镇 进一步明确自身的功能定位、规划布局和发展方向。 级政府社会管理的可执行度，能规避“看得见，管不着” 各中心镇根据自身情况还进行培育中心村建设，形成 的现实问题的存在。比如绍兴市兰亭镇实现了自来水网 “中心镇一一中心村”梯度发展格局：第二，在资金 全覆盖、村村有公交、医疗镇村一体化、权力向乡镇下 要素方面，市政府加大对中心镇的财政扶持力度。各 放对改变政府公共服务能力较弱的状况，财事权的下放 ・２４・ 政府与公共管理 对于真正实现从“管理型”政府转变为“服务型”政府 有着重要意义。 果 ３．２．１强镇扩权下致使镇级政府的运作产生不良后 ３．１．２转变镇级政府职能，增强镇级政府的适应性 绍兴市推行强镇扩权以来，一方面赋予中心镇经济 社会管理、城镇建设、资源支配等权力，提高了镇级政 从“行政区经济”的封闭性特征看，由于分权使 得“地方”基于自身利益的驱动，会实行地方保护主义， 支持维护相对封闭性行政区经济，从整体上制约了县 （市）区域经济一体化的实现。＿４ 强镇扩权随着强镇 的自主权越来越多，某种程度上会削弱与县级政府的 合作，造成县级政府对整个县域的区域协调能力减弱。 一府的社会管理能力和提供公共服务的效率，有利于使其 发展成推进城乡一体化发展的核心，对周边镇起到辐射 作用；另一方面强镇扩权能及时纠正乡镇政府管理缺位 的问题，增强了乡镇的适应性，有利于使经济强镇实力 更强。… 旦经济强镇可以独立进行封闭性的决策和发展，各 自为政，恶性竞争，造成县域内的各种经济要素难以 向优势区域集中，产业不集群，使资源不能最大化利 用等问题的出现。 ３．２．２发展空间的制约影响强镇扩权的实施效果 “强镇扩权”在逐步壮大小城镇的同时，会催生城 ３．１．３推进中心镇城市化进程，增强城镇发展的自 主性和活力 一方面事权的下放给予了中心镇更多管理处理社会 经济管理事务的自主权，使得中心镇自主决定其自身发 展的路径选择成为可能。另一方面镇级政府的管理权限 镇发展和空间需求的矛盾。发展空间可谓是城镇化发展 扩大为自身提供了良好的投资环境，能使城镇化建设开 展的有声有色有活力。 的重要资本，发展空间不足的制约，会在一定程度上制 约强镇扩权目标的实现，对强镇扩权的实际效果会大打 ３．１．４增加中心镇财政收入，促进城镇发展硬件环 折扣。镇级政府如果不能规避城镇建设用地增加与农村 境优化 实行基数内分成、超收分成和增值税专项分成政 策后，中心镇公共财政分成比例明显提高。除此之外 建设用地减少的不适度性问题，在利益驱动下，以扶持 政策为幌，过度侵占农村用地，将会导致不可持续发展。 镇级政府还享受在镇级管辖区域内的土地出让净收益 全部返还等相对独立的财权。对镇级政府实行财政转 移支持后，财政实力明显增强，为中心镇的城镇化建 设发展带来充足的资金投入资本，更为当地居民带来 硬件上的享受。 ４．进一步推进绍兴市强镇扩权和城镇化建 设发展的对策建议 在逐步打破法律上、制度上、利益上和观念上的 障碍，解决扩权给城镇化建设带来的消极影响的同时， ３．１．５促进乡村地区的转型升级 绍兴市政府应进一步思考“强镇扩权”下一步该怎样 城市对乡村的辐射带动能力较为薄弱，而镇虽然 走？怎样才能真正高效推进城乡一体化建设、城镇化 在地域空间上是城市和乡村的纽带，但是镇本身实力 有限，难以发挥其地理优势，不能给乡村地区经济社 建设？笔者认为，应推动和落实“强镇扩权”向“扩 权强镇”转变，并积极培育有实力的中心镇向“镇级市” 会发展带来很好的支持。在通过强镇扩权改革后，扩 发展。大镇级政府社会经济管理权限，促进镇的快速发展， 从而来不断增强和发挥镇对乡村的辐射带动能力，带 动农村地区转型发展。通过中心镇职能的提升，促进 乡村农业、轻工业等强势产业整合，实现规模化、集 聚集约化发展。＿２ ３．２强镇扩权下城镇化发展存在问题 “强镇扩权”改革是一个政府间结构的重新调整 ４．１推动“强镇扩权”过渡到“扩权强镇”发展 “强镇扩权”与“扩权强镇”是两个完全不同的概念， 前者强调扩权，后者强调强镇，可以简单地理解“强镇 扩权”是强镇需要扩权，使强镇的经济社会水平得以发展 “扩权强镇”则是通过扩权改革使强镇更强，并带动培 育更多的强镇。“扩权强镇”其着眼点在于政府职能转 变和适应中心镇经济社会的发展，是为了使中心镇成为 名副其实的经济社会各方面全面发展的强镇，并发挥其 过程，不得其然仍面临着很多的体制性难题，主要是： 法律上的障碍；制度上的障碍；利益上的障碍；观念 地区辐射作用，为小城市建设提供一定的基础条件。为 上的障碍。＿３ 强镇扩权下城镇化发展存在的具体问题 此，下一步绍兴市应用“强镇扩权”来实现“扩权强镇”， 主要有： 进一步推进“扩权强镇”改革，并促使有条件的“经济强镇” ２５・ ・政府与公共管理 向小城市转变。 ②【美】塞缪尔・亨廷顿，张岱云等译．变动社会的政治秩 ４．２培育“镇级市” 序［Ｍ］．北京：上海译文出版社，１９８８：１４、１ ７． 以“强镇扩权”为途径的小城镇政府管理转型，意 ③绍兴强镇扩权的启示【ＥＢ／ＯＬ］．大洋网ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ． 图是明确中心镇政府职能，增强中心镇政府管理能力， ｄａｙｏｏ．ｃｏｍ／ｆｏｓｈａｎ／２００９１１／１ ６／６７３４８—１００３７２７１ ３．ｈｔｍ 实现政府职能由“管理型”向“服务型”转变。所以必 ④引自柯桥区党建网：兰亭镇围绕“六个重”推进农村党建 须坚持以公共服务型政府为目标和原则，对地方政府的 工作［ＥＢ／ＯＬ】． 职能和机构进行重新定位，推进地方政府体制改革、完 ｈ ｔ ｔ Ｐ：／／ｗＷＷ．Ｓ ｘ ｘ ｄ ｊ．ｇ Ｏ ｖ．Ｃ ｎ／ａ ｒ ｔ ｉ ｃ １ ｅ—ｓ ｈ ＯＷ． 善地方治理结构。Ｌ５ 而“镇级市”，就是一种独特的城 ａｓｐ？ｉｄ＝２２．２Ｏ０９—４—２２． 镇化建设的有效推进方式。镇级市的“市”并不是行政 ⑤争议“镇级市” 【ＥＢ／ＯＬ】，凤凰网ｈｔｔｐ：／／ｃｉｔｙ．ｉｆｅｎｇ． 区划概念中的“市”，而是“小城市”的市，是对经济 ｃｏｍ／ｓｐｅｃｉａ１／ｃｈｅｎｇｚｈｅｎｈｕａ／２ ０１ ３０１２２／３３７５０８．ｓｈｔｍｌ 相对发达地区的一种俗称，不是行政级别的改变，而是 以镇的属级建设的小型城市。⑨对于经济强镇来说，建立 参考文献： 镇级市意义重大。建立“镇级市”，不但进一步赋予经 ［１］王雄杰．论小城镇政府管理转型一一浙江省强镇扩权为 济强镇更多的自主权，还有利于推动小城镇向小城市转 例［Ｊ］．学术交流，２０１０，（６）． 型，有效打破镇级区域的经济社会发展的制约瓶颈，有 ［２］席广亮，甄延临，李忠国．“强镇扩权”背景下发达地区 利于提高镇级政府提供公共物品和公共服务的能力和强 城镇发展模式研究［Ａ］．规划创新：２Ｏ１０中国城市规划年 化其进行社会经济管理的职能，真正实现新公共服务理 会论文集【Ｃ］，２Ｏ１ ０：９４７． 论提出者登哈特夫妇所提倡的“小政府、大服务”，更 ［３］徐越倩，马斌．强镇扩权与政府治理创新：动力、限 有利于城乡一体化建设。因此，“镇级市”将成为强镇 度与路径一基于浙江的分析［Ｊ】．中共浙江省委党校学 扩权的新型路径选择。 报，２Ｏ１２（１）． ［４］刘君德．中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析［Ｊ］． 注释： 理论前沿，２００４，（１０）：２０－２２． ①宋建辉，李瑾．我国部分省份推行“强镇扩权”改革研究 ［５］陈剩勇．村民自治何去何从一一对中国农村基层民主发 综述［Ｊ］．城市，２０１０，（４）． 展现状的观察和思考【Ｊ】．学术界，２００９，（１）：２８． （上接第２２页） 巾帼建功、推优评优等工作，充分发挥妇女姐妹的积极ｌ生和 响和带动广大妇女树立良好形象。从加强改进自身及妇 创造性，凝聚力量和智慧，努力打造一支有战斗力、有创造力、 联干部的作风建设入手，大力倡导勤奋好学、心系妇女， 有感召力的基层妇联领导班子。 服务姐妹、发扬民主、务求实效的工作作风，同时以开 ４．３抓创新，提服务 展“廉内助”“美德家庭”创建等活动为抓手，将基层 一方面创新服务机制，把妇联建设成为有吸引力 妇联打造成一支过得硬、工作实、系群众的娘子军队伍。 和凝聚力的服务型组织，为广大基层妇女提供支持和 加强基层妇联组织建设，促进妇女事业的长远发 服务，同时通过结对助学、扶贫帮困等形式，为社会 展，是时代和社会赋予我们的职责，也是妇女自身发 的稳定和谐贡献力量；另一方面创新服务内容，坚持 展的需要。我们深信，在各级党委、政府的进一步重 重点工作抓特色，通过“岗村帮扶”、“一会一实事” 视支持下，在各级妇联组织的指导下，在广大妇女群 等多种形式结对帮扶，为广大基层妇女提供支持和服 众的积极参与下，基层妇联将以创新更有效地开展妇 务，促进城乡妇女协调发展；再一方面创新服务手段， 女工作的方式手段；创新打牢基础活跃基层的举措办 通过宣传动员、志愿服务等方式，切实把服务工作做 法，全面提高妇联组织自身建设科学化水平，努力建 到极致，使妇联成为基层党政联系群众的“好助手”， 设学习型、服务型、创新型的基层妇联组织，使基层 成为各部门间开展工作的“好伙伴”，成为女职工信 妇女工作得到持续、快速、健康的发展，成为党开展 赖放心的“好娘家”。 妇女工作的坚强阵地、妇女群众温暖的“娘家”，积 ４．４抓作风，树形象 极发挥“半边天”作用，共同为实现中华民族伟大复 以自身务实的作风、宽容的气度、良好的品质来影 兴的中国梦而努力奋斗！ ・２６・