ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ １管理前沿 国 ｛ｆｆ．赫虫 吡Ｊｉ ｒ．’，Ｉ Ｉ＿ｌｔＪ：ｆｌｊｇ１０、１响ｆｌｊ小余＝ ｜ 爱 的 久 毒． ｊ 缓瓣这·：｜ ，挺｜ Ｉｌｌ小余北棼 殴 录响 ／Ｉ＇Ｗ￣，ｔｔ＃ｔ￣．－．逛＆ｆ地发挎收Ｉｆｊ‘ ｂ‰殴 扶持功能，￣＇／ｌ＇ｌ＇ｌｈ。州殴 汹宅ｊ 抗＇ｆｈｈ 政嗡 蚴之掎｜｜Ｉ，ｊ、 ｌ｝｛， Ｉ｛ｌ蚀 一 钠“一ｊＪ ｊ｜ ｛ 建ｊ 政 塞蛾｛ ｌ｜融资 冬迂｝Ｉｋ娩嘲徽淡 嗷｛｜｝昀波嫂 昀 蚀 使Ｉ ｉ ｌＩ ｛｛ 个 ｉ堕ｆ｛ｊ｝瓴 以 找均 ，、验 找钢ｌｔ 扳．政ｔ垡馓法 世 ｉ ‘惟曲咬｝ｆ｝ 购 ｛｛４ｔ设ｌ｜ｌ｛：昀发 杭州市政府采购支持中小企业的实践与思考 一—从政府采购信用融资的视角 文／陈铖浙江省杭州市财政局 根据财政部《政府采购促进中小 财政支出的重要手段，在宏观调控、 糕怎么样让中小企业吃到的问题 中 小企业参与政府采购的显性门槛并不 存在，但是仍有一些参与成本造成了 部分中小企业对政府采购望而却步或 力不从心 企业发展暂行办法》要求，以及《浙 政策引导等方面起着重要的作用，扶 江省人民政府办公厅关于深化企业减 持有关企业特别是中小企业更是应有 之义。 负担降成本改革的若干意见》文件精 神，深入推进供给侧结构性改革，创 新企业减负担降成本的体制机制，降 低实体经济企业成本，是财政部门近 期的工作重点之一 ．而政府采购作为 政府采购是否起到支持中小企业 的作用，最直接的检验标；佳就是中小 企业能不能在政府采购中中标或者成 交，因此首先要解决政府采购这块蛋 这些参与成本有些通过技术手段 可以解决，比如投标文件的印刷成本 可以通过网上招投标来避免 有些可 ２０１８ Ｉ中国政府采购３３ 理前沿ｌ ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ 以通过制度改良来解决，比如对于企 业投标保证金负担较大的问题，可以 采用年度保证金或者一定条件下的免 一、杭州市政府采购信用融资 的需求进行分析归类，确立了以利率 和放款效率作为制度的核心关注点 ， 消解银行的顾虑，一一解释过程中潜 在的风险点，力争使银企双方能够有 更多的契合点 二是征集相关部门的意见。与三 部门进行充分沟通，研究商讨实施方 案，从银行监管、银行激励、中小企 工作的主要做法和经验 （一）四部门联合发文，增强政 策推进动力。 政府采购信用融资工作不是一项 除保证金来解决 ．还有一些问题则需 要进行制度创新，比如中小企业普遍 遇到的融资难、融资贵问题。因为鼬 资难，自有资金有限的中小企业无法 承担项目回款前的成本投入，对于大 项目或者超过自身财务负担能力的项 单一的财政工作 需要各部门的支持以 及银行的配合才能顺利实施、信用融资 工作作为一项创新，虽然也可以纳入财 政部、浙江省相关法规ＡｇＵＥ架范围 但 是缺少具体的操作性文件 、因此，只有 将这项工作制度化，才能使各方有据可 循，并减少推进该项工作的顾虑 杭州 业服务等多个角度考虑制度框架，既 使各管理部门一同参与到制度设计中 来，也使各部门能够继续参与工作评 估，增强推进动力 三是注意吸取其他地区的经验教 目无法参与竞争：因为融资贵，很多 中小企业即使融到资，高额的融资成 本也会侵蚀项目应有利润，使中小企 无利可图，导致中小企业参与政府 采购项目的积极性不高、 对此，浙江省杭州市财政局制定 市联合省银监局、市金融办、市经信委 先行出台了《暂行办法 ．并且在制度 出台过程中注重吸收各方意见，使制度 能够最大程度体现共识，为多方合作、 形成合力打下扎实基础 、具体采取了以 训。信用融资工作虽然是一项创新型 工作，但也有个别地区已经拥有实践 经验，为此，通过各方渠道了解其实 了《杭州市政府采购支持中小企业信 用融资暂行办法》（下文简称《暂行办 法》），搭建政府采购信用融资平台， 使中标中小企业能够以优惠的利率获 得信用贷款，目前已征集１７家合作 银行。 施情况 汲取好的经验做法、拿出方 案解决“痛点”。 下三项举措： 是做好直接参与者的对接 通 从实践情况来看，《暂行办法》 较好体现了“财政引导，市场运行， 过座谈会的形式。充分征求供应商代 表和银行代表双方的意见、对供应商 银企自愿，风险可控，互惠共赢”的 ３４中国政府采购２０１８ Ｊ，对各方的职责、定位进行了清 践证明，在政府采购信用融资项目中， 戊０分，在整个政府采购信用融资 作为风险对价的利率低于一般市场利 ：中起到了基石的作用． 率，在银行全面评估考察的基础上，是 （二）设计免担保、低利率的运 可以做到的 、杭卅Ｉ市财政局在其中也起 制，降低企业融资成本。 到了搭建平台、全程监控、风险监测的 缺少抵押物和利率高，是中小企 作用，迄今尚没有出现一起违约或者一 ！资中的两大问题 杭州市政府采 个银行产生坏账现象。 用融资的政策，对申请的中小企 （三）多举措做好宣传工作，扩 除法定代表人担保外．只要金额 大政策感知面。 过政府采购合同全额，不得要求 信用融资不是一项强制性政策 其他任何形式的担保条件，切实 而是一项对财政而言重扶持性、对银 以政府采购信用为基础，简化手 企双方而言重自愿参与的政策，因此 是高效率，降低中小企业融资成本。 能否取得预期效果，关键点在于政策 在政府采购信用融资项目中，合 要让更多参与者知晓。银行方面本身 行基本上都借鉴了应收账款质押 具备专业能力，行业内部交流较为频 的流程，做到了企业无担保也能申 繁，对于政策掌握普遍较好，所以宣 ｍ资．．同时，考虑到银行放贷中比 传重点对象在于中小企业供应商． 对 要的两个风险，即项目的真实性风 此，杭州主要采取三项举措： 还贷资金的可靠性风险，在政府采 一是注重发挥官方媒体的权威性， 几乎为零，杭州市将信用融资的利 在政府采购网上开辟“中小企业信用 为不高于基 佳利率上浮１０％。实 融资”专栏，对各个合作银行的服务 ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ ｌ管理前沿 方案进行展示，并在经信委网站上发 布有关政策．．二是与公共资源交易中 心以及中介代理机构积极沟通，将信 用融资政策信息写入全市的政府采购 文件，在前附表中标明中标合同可以 进行信用融资 同时在文件最后单独 附宣传页，详细介绍融资流程和注意 事项，从而使每一个投标企业都能知 道这项优惠政策，在合同模扳中也加 入“是否需要信用融资”选项，再次 提醒企业注意 三是在每个项目中标 公告发布的同时，发送有关融资介绍 的短信给企业的法人代表。 通过宣传，这项工作也得到了市 政府的重视，在《杭州市人民政府办 公厅关于深化企业减负担降成本改革 的实施意见》文件中明确， “引导并 鼓励金融机构对获得政府采购合同订 单的本市中小微企业以不高于同期基 ；佳利率上浮１０％的优惠利率给予政 府采购信用贷款”，进一步促进更多 供应商和社会公众知晓这项政策 、 （四）建立激励评价机制．提升 银行主观能动性。 政府采购信用融资工作需要银行 投入一定的资源才能落地，而银行本 身作为市场主体 除了“政府采购合 作银行”这样的称谓以外，必须给予 定的激励或者制约。 杭州市在该项工作中实行双重激 励 一是在金融办对金融机构的考核 中 将对中小企业信用融资的情况纳 入考核．二是在杭州市财政局财政性 资金竞争性存放的招标中，为银行中 小企业信用融资的授信金额设置３％ ２０１８ ｔ中国政府采购３５ 管理前沿ｌ ＡＤＭｌＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ 的比重 特别是后者，对于徘徊在中 标边缘的几家银行具有较大的激励性， 因为信用融资是相对容易撬动的一个 指标，只要能够优于同一梯队的竞争 库，每个供应商都可以在登录后，选 择已经签订的政府采购合同发起融资 申请，相应信息就会发送给对应银行， 中，深圳市累计到２０１ ７年６月的袖 资金额为２．８亿元，青岛市２０１３年 至２０１６年的融资合同金额为１亿元， 使银行能第一时间进入贷款受理流程， 其余地区鲜有融资金额的成果介绍。 者，就有较大的机会中标入围。 除了正向激励措施以外，杭州市 也注意到在第一期入围的几家银行中， 有部分迟迟没有实质性开展工作。因 此，在第二期合作银行的入围征集中， 在合作备忘录里明确“以年度为单位， 如果乙方（即银行）在该时间段内没 有发生业务，自动终止合作”，以此 敦促合作银行切实推进业务开展。 二、杭州市政府采购信用融资 工作取得的成效 （一）引入“互联网＋ 理念， 建立政府采购信用融资平台。 杭州市引入“互联网＋”理念， 利用政府采购信息化开展较早、应用 较为成熟的优势，搭建了政府信用融 资平台，这也是目前全国唯一有报道 的同类融资平台。平台的最大意义在 于畅通了银企的信息传递。在《政府 采购法实施条例》颁布以后，政府采 购合同向全社会公开，核实合同收款 银行已无障碍，具体放款银行与合同 中收款银行不一致的风险已经消除。 但是怎么样以最快的速度将供应商的 袖资意愿传递给银行，在融资平台建 立以前始终是一个问题。传统的电话 以及上门方式，并不适用于金额相对 较小、周期相对较短、时间要求较高 的政府采购项目。 信用融资平台对接已有的供应商 ３６中国政府采购Ｉ ２０１８ 缩短了中小企业的等待时间。同时， 考虑到深圳市本身的政府采购规模为 银行在审批、放款、回款的整个过程， 杭州的数倍，青岛市政府采购规模与 需将授信额度、放款情况、还款情况 杭州接近，杭州市与深±Ｊｌｌ市、青岛市 等有关信息录入系统，使各相关部门 的融资合同占总采购合同的比例大体 可以掌握这项工作的开展情况，为总 在一个层次。另外，从信用融资的利 结经验、完善机制提供依据。对核心 率来看，杭州市的基准利率上浮８．１％ 数据——授信金额的反馈，银行必须 为全国最低，其余省市基本上都在基 上传“授信确认表”扫描件，该表由 准利率上浮２０％一３０％之间。 框架协议中明确的具体经办支行或者 从分年度情况来看，授信银行的 分行盖章确认，杭州市财政局则保留 数量和授信金额均逐年攀升。其中授 对该数据进行核查的权力。 信银行数量２０１６年比２０１４年增加 （二）累计受惠项目金额超过亿 了２倍，授信金额增长了１２倍。当然， 元，位于全国第一梯队。 其中有政策元年的低基数因素，但只 杭州市各家合作银行均承诺贷 是从绝对量来讲，也已经较为可观．．同 款年利率最高不超过基准利率上浮 时也要看到，杭州政府采购信用融资的 １ ０％，其中利率最低的银行承诺以基 潜力较大，已经授信的合同金额在整个 准利率放贷：贷款审批时间和放款时 政府采购规模中还只是一小部分。 间，分别不超过五个工作日和三个工 （三）合作银行征集方式灵活， 作日。截止２０１６年底，有６５个政 窗口保持开放。 府采购项目成功申请到了政府采购信 杭州市政府采购支持中小企业信 用融资，涉及合同金额１．０８亿元，授 用融资工作已开展两期，２０１４年６月 信金额８８３８．７７万元，平均利率为基 首期合作银行征集，主要通过逐个谈判 准利率上浮８ １％。获得授信的中小企 的方式，确定了建设银行、工商银行、 业涵盖了政府采购涉及的主要行业，包 光大银行、中信银行、杭州银行、民生 括信息传输业、批发零售业、制造业等。 银行共６家合作银行。２０１６年６月第 从全国范围看，政府采购信用触 二期合作银行征集，为进一步扩大合作 资政策出台的高峰在２０１ ２年至２０１ ４ 银行的范围，便利更多中小企业，通过 年，数十个省地市出台了有关政策。 公开发布公告承诺入围的方式进行征 但从政策执行来看，由于信息不对称， 集，并且在三年合作有效期内，征集窗 以及缺少融资平台造成的融资手续复 口始终向未入围的银行打开。除原有的 杂，大多归于沉寂。公开媒体报道 ６家合作银行继续申请并入围以外，叉 ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮ Ｉ管理前沿 有９家新的合作银行入围，共计１５家 银行入围 ２０１７年１月，通过保留的 行对政府采购信用融资有规模限制， 并可能在实际操作过程中过分挑选企 业，间接提高贷款门槛。二是支行层 面的落实问题。对于一些体量相对较 小的银行来说，如果在支行的各项考 于企业的履约能力、诚信情况，银行 还需要进行准确鉴别，特别是对于首 次合作的企业，银行首先必须要有一 道严格而细致的开户审核流程、事实 征集窗口，增补两家合作银行。截止目 前．杭州市政府采购支持中小企业信用 融资一共有１７家合作银行。 上，除原国有银行和本地商业银行外， 三、工作推进中存在的问题 （一）银企信息不对称通过常规手 段难以解决。 政府采购信用融资工作中，最大 的问题是企业真实的融资需求无法传 递到合作银行。尽管如上文所述，杭 州采取了很多宣传措施，让更多的中 小企业供应商了解到这项政策，但效 果离理想状况仍有差距。主要表现在 两个方面：一是银企对接的针对性不 够强 银行不知道哪些企业有需求． 尽管理论上可以通过公开的中标或者 成交信息来寻找潜在的需求企业，但 现实中既有鼬资需求，同时银行产品 也能满足其需要的仅是部分，而这部 分潜在企业目前并没有办法能够较快 的甄别出来 、二是企业内部信息的不 对称 银行最容易能够接触到的往往 是企业的一线经办人员，而具体经办 人员通常不了解企业的融资需求。 （二）银行放贷意愿不强且业务 发展不均衡。 有三个因素导致银行放贷意愿不 强、一是利率问题。尽管合作银行可 以接受政府采购信用触资较低的贷款 利率，但作为追求利润最大化的主体， 一般对中小企业的贷款普遍在基准利 率上浮３０％至５０％，又使很多银行 处于矛盾之中妥协的结果是部分银 核中，对政府采购信用融资没有一定 的侧重或者单列，仍按照通常的考核 体系将利率作为一个重要指标，几笔 政府采购信用融资业务Ｂｇ（Ｂ￣Ｕ率就有 可能拉低整体利率，进而影响考核。 因此，即便分行层面有开展业务的意 愿，落实到支行层面的时候，也可能 会执行不力。三是银行转化融资客户 的成本问题。原国有｛艮行以及本地商 业银行存量客户多、转换为信用鼬资 客户成本低，而其他大部分银行主要 依靠新增客户，成本较高。 三个问题叠加，导致杭州市政府 采购信用融资存在“二八现象”，工 商银行、建设银行、中信银行、杭州 银行四家银行的授信金额占到总金额 的８２％。在初期，这会发挥积极影响， 有利于工作迅速铺开。但是从长期来 看，一旦这种格局固化，对这几家合 作银行的激励性也会大大降低。如果 后进的银行发现追赶先进银行的成本 太高，放弃追逐，则原先先进的银行 只需要保持在较低的水平，就依然能 保证在评分中领先，一旦陷人这种局 面，将会严重影响整体工作的推进。 （三）银行服务的便捷性没有达到 预期。 尽管在信用鼬资机制中引入了政 府采购的有关要素，但这也只是企业 在依合同履约情况下的回款保证，对 大部分银行的潜在融资对象均不是存 量客户，如果开户审核没有更加便捷 的配套服务，那么银行承诺的五个工 作日内审批、三个工作日内放款的举 措，新客户将无法感受到，甚至可能 因为麻烦，不愿意到新银行开户。 （四）异地参与政府采购的企业 无法享受信用融资政策。 随着企业的发展， “走出去”的 情况越来越多，但是杭州市政府采购信 用 资政策仅针对杭州市的政府采购 项目，这意味着杭州本地企业参与异地 的政府采购项目．将无法享受到这样的 优惠政策支持、同时，虽然异地企业在 杭州参与政府采购，理论上可以享受 资政策 但是由于异地企业基本上不会 在杭州开户，所以没有合作｛艮行，也就 无法融资。从目前来看，由于提升了本 地中小企业的竞争力，信用融资政策对 杭州企业会相对有利。但从长久来看， 如果更多的地方出台类似政策，则会出 现一种实际意义上的“地方保护”，也 就是本地企业的竞争力更强，这对民营 经济发达、有着众多渴望走出去的中小 企业的杭州，并不是一个有利的因素。 四、下一步工作打算及建议 （一）引入大数据理念，强化信息 对称。 解决信息不对称的根本性做法是 ２０１８中国敢府采购３７ 管理前沿Ｉ ＡＤＭｌＮＩＳＴＦ ＡＴＩＯＮ 通过大数据手段，分析出哪些企业有 分享，做更多细节上的指导。比如针 对出现的一些银行分行层面意愿强较 强，但支行难以落地的情况，要建议 区可以解决的问题，或者说要实现付 出的成本太高。 得益于联通全省的“政采云”平 台的上线，借助“政采云”的技术能 力和平台地位，使对接各大银行成为 融资需求，再传递给相关合作银行。 这需要各行业主管部门、各行业协会 等更多主体参与到这项工作中来，提 在考核机制上对信用融资工作进行适 供有关数据。在短期内，可以通过中 标成交供应商与主管部门、行业协会 所掌握的有融资需求的企业名单进行 比对，来直接获取需求企业。在中长 当倾斜。 三是维持市场均衡，使整个工作 能够进入良性发展轨道。一方面，杭 可能。可以通过接口与银行业务系统 相连，中小企业在“政采云”上申请， 州市财政局要找准定位，保障信用融 资市场的良性竞争。原国有银行以及 银行在业务系统中直接审批，同时通 过企业授权的形式，同步传送审批所 需并且“政采云”上存有的如营业执照、 企业缴纳社保证明等材料，减少重复 上传，节省企业的时间和精力。 另外，要利用“政采云”平台更 期，则可以探索建立融资需求企业的 预测模型，通过对参与政府采购企业 杭州本地商业银行依托存量客户来拓 的财务报表等信息进行分析，来获得 潜在融资需求企业，以增强宣传以及 展业务是必然之举，会与其他有志于 开拓新客户的合作银行产生竞争。财 银行工作的针对性。同时，模型的建 政局要从最有利于中小企业的角度来 立也可以借鉴合作银行的有关数据， 甚至将相关数据共享列入到合作框架 以内，比如由银行对供应商库内的供 应商进行匹配，看其是否有本行的融 设置规则。另一方面，财政局本身也 加完善和多维度的信用评价体系，使 银行在面对首次合作、或者合作较少 的企业客户时，能够有更有效地对企 可以适当改进有关激励举措，比如在 一些考核评分中，既要有按照常规设 置横向比较的分值，也要根据这项工 作的实际设置纵向比较的因子，可以 对增长较快的银行进行激励，避免市 场固化，维持市场的动态均衡。在适 当情况下，也可以尝试适当放宽利率 业进行评估，在降低放贷风险的同时 也提高银行的放货积极性。 资历史，作为模型的一个因子。当然， 在中长期目标实现以前，保留现有的 逆向寻找模式，仍然是不可替代的一 种方式。 （四）探索跨区域合作，形成乘数 效Ｊ直。 要增强杭州市中小企业在异地市 （二）引导银行提高认识水平，改 上浮范围，提升银行积极性，比如利 进工作激励方式。 一场的竞争力，同时保持杭州政府采购 率从现在的上浮不超过１ ０％，改为上 市场更加有效的竞争，探索跨区域信 是加强对银行的宣传，从理念 浮不超过２０％，更多地由市场主体来 用融资合作是必由之路。例如通过杭 决定利率水平。 上让银行彻底摒弃做政府采购信用融 州市和嘉兴市开展信用融资互认，杭 资是“面子工程”的想法，鼓励银行 承担更多的社会责任。事实上确实有 一（三）依托。政采云 ，对接银行 州市供应商在嘉兴市中标，合作银行 业务系统。 虽然依托杭州市的政府采购信息 化基础，政府采购信用融资平台得以 建立，政、银、企的信息交互已经位 嘉兴分行及时将信息传递给杭州分行， 由杭州分行进行放贷。这在“政采云” 全省全面上线以后，更加具有可行性。 通过这种模式，既可以更好地发挥政 些银行具备这样的责任意识，比如 建设银行、工商银行和中信银行在信 用融资工作开展初期，相关激励措施 仍不明确的情况下，开展了为数不少 于全国前列。但要看到，这个系统对 的有益尝试。 二是财政ｇｌＹ－］要利用作为主要推 府采购信用融资的杠杆作用，使优质 的中小企业能够脱颖而出，也可以活 跃本地的政府采购市场，增加市场的 良性竞争，有助于发挥政府采购支持 中小企业的政策功能。回 于涉及业务操作最多的银行方面来讲 始终是体外系统，要在信息化层面解 进方的信息获取优势，总结工作推进 决效率的问题，需要将政府采购和银 中的经验教训Ｉ，和各个合作银行进行 行两个系统打通，这显然不是单个地 ３８中国政府采购ｌ ２０１８