广州城市空间结构的若干问题研究

赵春荣

城市空间结构是城市结构的重要组成部分，是城市形态在空间上的物质表现形式，它对城市的集聚与扩散程度起着基础性的作用。广州的城市空间结构，经过２２００多年尤其是近２０多年来的演变、增长和发展，从总体上说，它是日趋合理和完善，正在努力适应广州经济社会发展的需要，但与广州建设现代化、国际化的山水生态城市的目标还不相称。

一、 广州城市空间结构发展的主要经验

广州城市空间结构的增长和发展曾经历了一个漫长的历史过程，但自改革开放以来，随着经济的快速发展、城市化进程的加快和城市政府思想观念的转变，广州的城市空间结构也从较长一段时期、甚至是近年来仍存在的不太合理、比较混乱的状态，走向不断得以修正、调整和优化，目前已出现可喜的变化，积累了一些经验，值得认真总结。

（一）广州城市空间结构发展的现状。

广州城市空间结构的发展，典型地反映了城市—区域空间演化的传统规律，即从原来的同心圆圈层式扩展形态走向多核式分散组团和轴向发展形态，最后形成带状城市。目前，广州就是一个典型的带状城市。城市的带状发展，导致广州城市空间布局难以拉开，城市空间不开阔。广州市政府已经清醒地意识到这个问题，正在从整体上考虑和制定当前以及未来广州城市发展的总体规划，包括广州城市空间结构发展方向、发展模式、发展战略等。应该说，这种发展趋势是好的。特别是２０００年６月番禺、花都经国务院批准撤市改区后，将大大拓展广州的城市发展空间，促进广州由目前的“Ｌ”型带状空间发展模式向多中心、多组团、开放式、网络型的生态系统复合的城市空间发展模式转变；由目前的“云山珠水”的小山小水的自然格局，真正跃升为“山城田海”的大山大海的城市空间格局，从而使广州的城市空间布局得以调整，使广州的城市空间结构得以改善和优化。 １、城市发展规模。城市规模是城市结构的重要内容，主要包括城市的用地规模、环境规模、经济总量规模、行政区域规模和人口规模等规模要素；其中，人口规模的大小直接影响着城市的空间结构和发展模式，并要求它保持足够的弹性。广州的城市发展规模是不断扩大的，特别是改革开放以来，随着经济的快速发展，广州的城市规模快速扩张，现已发展成为下辖１０个区２个县级市、人口近１０００万、市域面积达７４３４平方公里、城区面积达３７１８．８平方公里、建成区面积达３５０多平方公里的特大型城市，其总人口规模位居重庆、上海、北京、天津四个直辖市之后，正向超大城市迈进。据统计，１９８２年广州市中心区的人口只有１９０万人；１９９０年中心区的人口已达２８８万人，实际居住人口超过３２０万人；１９９７年中心区常住人口达到３５０万人；２０００年１１月第五次人口普查，广州市区人口为７３６．７万人，市中心区常住人口达到４５０万人，实际居住人口超过５００万人，加上流动人口约３００万人，全市人口已近１０００万。未来１０年，广州市的人口将继续保持增长的势

头，中心城区用地规模将达到３８５平方公里，控制线涉及新纳入的同和、南岗等１１个镇。根据城市空间增长的门槛理论，一个城市发展的规模越大，遭遇的自然门槛就越大，城市空间发展策略问题也就越来越突出和重要。显然，广州市必须考虑和确立一种积极的、符合广州实际的、可持续的城市空间发展战略。

２、城市空间发展方向。传统的广州市地处白云山麓、珠江岸边“云山珠水”既成为广州得天独厚的自然景观，又成为制约广州城市空间发展的门槛；加上西面毗连佛山、南海的演化及其所表现出来的空间效果，亦受制于城市经济、政治和社会方面的力量与方式；当城市经济、政治等这些人类自组织力与城市空间自组织力同步时，加速城市空间的发展，强化城市的集聚与扩散功能，二者相辅相成，相互促进。广州市委、市政府充分地认识到这一点，始终认为要增强中心城市的辐射功能，首先要增强自己的经济实力；没有雄厚的经济实力，就没有建设中心城市的物质条件。所以，一直以来，广州市始终都把经济建设放在第一位，始终坚持以经济建设为中心，把发展作为主题。“八五”末的１９９５年，广州市的国内生产总值为１２４３．０７亿元；到“九五”末的２０００年，广州市的国内生产总值已达２３８３．７亿元，人均３．４５万元；目前，广州市的综合实力在全国十大城市中仅次于上海、北京，位居第三。有了比较雄厚的经济实力后，广州市不断加大对城市基础建设的投入，加快城市化的进程。据统计，从１９９８年到２００１年的４年里，广州市共投入城市建设资金６３０多亿元，建成了１７０多项重大市政工程项目，极大地改善了广州市的城市基础设施和城市环境面貌，吸引了国内外的各方人才来广州投资置业和生活居住，广州市的人口规模和城市面积也随之迅速扩大，广州中心城市的集聚与扩散功能得以增强。

３、力求避免和突破城市空间发展的“门槛”，积极探索广州城市空间发展方向和空间发展策略。在进行具体的城市规划中，要考虑广州城市发展的实际情况：一是大自然赋予广州的山水格局，二是广州悠久的历史文化遗产，三是行政区域的长期限制。按照城市空间结构增长的“门槛”理论，这些实际情况也就是广州城市发展的门槛。因此，广州市要打破传统的“Ｌ”型条状的城市发展布局，解除一山一水的城市发展空间的地理束缚，摆脱文物古迹和行政区域造成的人为限制，就要跳出这四道“门槛”。而要想克服这些门槛限制，一般情况下有两种解决办法：一是打破行政区域限制，扩大城市版图，解除城市自然地理条件的门槛限制；二是加大投资力度，用基建投资引导城市空间方向，促进城市空间朝扩张成本相对较小的地区和方向发展，但渐进增长型投资是无法解决问题的，需要一个跳跃性的突增；而城市跨越的门槛越多，克服下一个门槛所需的投资就越大。从近年广州市的 实践来看，是用两条腿走路的办法来解决城市空间发展的问题。首先是坚持以经济建设为中心，大力发展经济，通过发展经济解决城市基本建设资金；同时，坚持“城建也是生产力”的观点，用大规模的资金投入城市建设，通过城市基础设施建设引导城市空间向开敞的方向和成本较小的地方发展，使城市空间结构达到最优化。其次是在广东省委、省政府的大力支持下，争取国务院同意把番禺、花都纳入广州市的城区范围，从而极大地缓解了旧城区的空间压力，扩展了广州的城市空间，突破了长期困扰广州城市发展的行政区域限制，为广州市的城市空间结构向东、向南调整和发展扫除了体制这一最大障碍，为广州寻找新的城市空间发展模式铺平了道路。广州的实践证明，当一个城市已经无法有效地进行城市规划和空间拓展时，解决的唯一办法是对城市地方政府的改革，扩大城市版图，拓展城市空间。

４、比较注意和重视“节点”、“通道”等城市空间结构要素，大力加强城市基

础设施建设和城市形象建设。一般来说，城市空间结构包括五大构成要素，即节点、梯度、通道、网络、环与面，但最主要的是两大要素：（１）使人类行为实现的“场所”；（２）人类行为保持持续的“路径”。按照Ｋ·林奇的理论，城市空间的意象是由道路、边沿、地域、节点和标志物组成的，这五大要素构成城市这一整体；”在这样一个整体内，道路展示和预示了区域，受行政界限约束，南面、北面受番禺、花都两个县级市的实际制约，长期以来广州的城市空间只能向东发展，甚至在几年前曾一度萌发向北大规模发展的念头。最近几年，广州的城市空间就是有意识地沿着东南方向发展。番禺、花都撤市设区并入广州市区后，广州市的城区面积迅速增大，城市发展空间也骤然扩大，广州市的版图从原先的豆腐方块形状，变为东南接壤东莞、面向香港，西南夹含中山、顺德，面积扩大过半的真正的海滨城市，广州市的自然地理条件更为独特：东面地势平坦，交通方便；北面绕过白云山，是流溪河下游的广花平原，地势较低；南面跨过珠江、南沙，直抵伶仃洋。因此，广州的城市空间向东南方向发展已成定论。目前，广州正朝着东南海滨的城市空间方向发展。

５、城市空间发展策略。城市空间发展策略是城市总体规划的重要内容，它决定着城市空间发展的具体布局和实施措施。在一段较长的时间里，广州采取的区域空间发展策略主要是“卫星城”和“组团中心”，但实践证明，它们并不符合广州城市发展的客观条件与内在规律。后来通过总结，有些专家学者提出了“双城三极”的空间发展战略，这一战略比较符合这几年广州的实际情况，但有待完善。从１９９８年广东省委、省政府提出广州城市建设和环境面貌“一年一小变、三年一中变、２０１０年一大变”的要求和２０００年番禺、花都撤市设区以来，广州市按照现代化中心城市的建设目标及时调整了城市发展思路和城市空间发展策略，重新确立了“拉开建设，突出重点，新区先行，以新城市建设带动旧城区改造”的城市发展指导思想和“北优、南拓、东进、西联”的城市空间发展策略，把广州建设成为具有“一江多岸、两轴三带、两个转移带、三个大港、四大物流中心”的城市空间发展格局以及多中心、多组团、网络式的城市空间结构的山水生态城市和现代化、国际化区域中心城市。

６、城市总体规划。城市总体规划是一个城市在一段时期内整体发展的指导性文件，它对城市结构尤其是城市空间结构的发展起着巨大的引导与控制作用。建国５０多年来，广州市已编制过１５轮城市总体规划方案，但对广州空间形态最有影响的主要是１９８４年的第１３轮总体规划和１９９６年的第１５轮总体规划。目前广州的城市空间发展方向、城市空间发展模式、城市空间发展战略乃至整个城市空间结构、城市空间形态，都深受１９９６年第１５轮城市总体规划方案的影响和制约，远不能满足２１世纪广州城市发展的需要。为了拓展２１世纪广州城市发展的战略思路，２０００年６月广州市政府邀请中国城市规划设计研究院等５家单位开展了广州城市总体发展概念规划的咨询工作，９月、１２月又先后召开了两次研讨会，形成了较为清晰的发展思路。广州市城市规划局等职能部门在继续深化概念规划的基础上，已制订了新一轮《广州城市建设总体战略规划》，并原则通过了广州市政府常务会议的审议，待修改后报国务院审批。这个面向２１世纪的总体战略规划，将广州市划分为五个片区，即都会区、花都片区、从化片区、增城片区、南沙片区。都会区包括广州市辖八区、增城永和镇与新塘以及番禺沙湾水道以北地区，并将在空间结构上形成一江多岸、两轴三带、两个转移带、三个大港、四大物流中心的格局，使广州成为一个最适宜创业发展和居住生活的现代化、国际化区域中心城市。

（二）广州城市空间结构发展的突出经验。

近年来，广州市委、市政府和城市规划建设等职能部门坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，不断探索符合广州实际的城市空间发展模式，使广州市的城市空间结构在不断的调整中得以优化，在发展中得到不断的调整，走出了一条具有广州特色的城市空间结构发展的新路子。

１、坚持以经济建设为中心，大力推进城市化进程，迅速扩大城市规模，较好地发挥了广州作为华南地区中心城市的集聚与扩散作用。根据城市空间结构增长原理，城市空间结构增长是一个过程，这个过程是城市社会经济发展大过程的重要组成部分，因而城市空间结构联系着许多接点，接点连接并划分为道路，边沿划分了区域，标示指示着核心。归根结底，城市空间的核心是“区域”与“道路”。这些年来，广州市吸取了以前的经验教训，比较注意和重视区域、节点、道路等城市空间结构要素的建设和城市设计，通过城市设计，优化城市空间形态布局，突出岭南历史文化名城和现代化中心城市的特色，塑造良好的城市形象，取得了较大的成绩。一是建设城市主骨架路网，改善城市交通结构，逐步形成以地上、地面和地下相结合的城市立体交通体系，提高城市运行效率。目前，已建成地铁一号线、华南快速干线、内环路、环城高速公路、广园东快速路等一批重要道路基础设施，正在建设地铁二号线、新国际机场等城市交通项目，拟建地铁三号线、机场轻轨和新的水上客运站等，一个现代化的立体交通体系正在形成。二是建设一批大型公共建筑，树立城市标志形象。现已建成广州奥林匹克体育中心、广州新体育馆、广州艺术博物院、广州星海音乐厅、广东美术馆和天河城广场、英雄广场等一批大型公共建筑，拟改建和新建３５个城市广场，使广场作为广州城市空间体系中的开敞空间发挥重要的作用。通过建设这些城市标志性的建筑物，提高广州城市的文化内涵。三是加强城市中轴线的建设，形成传统与现代三条轴线控制的城市历史与人文景观。在强化广州城市布局中以中山纪念堂为核心，北起白云山、经中山纪念碑、人民公园、南至海珠广场的传统中轴线的基础上，提出和推进两条新的城市中轴线的建设：一条以白云山余脉为起点，经燕岭公园、中信广场、天河体育中心、珠江新城，跨珠江海心沙绿化广场、海心沙观景塔和广州博览中心；一条仍依托白云山，以科学城和经济技术开发区为起点，经化龙一新造大学城和高技术研发区，跨莲花山和海鸥岛，到东涌—南沙的区域行政与商务中心，越过南沙山丘，到达龙穴岛未来广州与国际合作的高科技研发基地以及万顷沙国际休闲游乐体育购物中心，这样就构成了广州“一山一水三轴线”的城市空间格局。四是改善城市出入口的环境景观，完成广深、广汕、广清、广珠、旧广从等五条广州对外主要出入口的整治建设，促进出入口地的合理利用，造塑独具特色的城市边界形成。五是加强文物古迹保护，恢复城市历史风貌。根据市民生活需要，建设传统商业中心。现已完成北京路、上下九路等传统商业街区的整饰，着手规划保护南越国宫署、骑楼、沙面等历史文化古迹。六是借鉴兄弟城市经验，整治“一区三边”。据统计，广州市共投入８亿多元，对市内５００多座陈旧楼宇实施“穿衣戴帽”工程，使市容面貌焕然一新。

二、 广州城市空间结构存在的突出问题

如上所述，近年来广州在城市建设和发展过程中取得了一些成绩和经验，但客观地说，仍存在一些突出的问题，以至在很长一段时间里，广州被人称为“说不清的城市”、“超级大集市”，这不无道理。就广州的城市空间结构而言，突出

的问题主要有以下几个方面：

（一）城市发展方向不明确，一些城市空间发展策略失误。

回顾广州城市空间发展的历史，从明清两朝开始至２０世纪９０年代初期，广州的城市空间形态演变经历了“就地扩张，先西后东”的过程，呈现出向西、向东发展的基本趋势和特点，城市空间发展方向比较明确。但是，进入２０世纪９０年代以后，随着宏观经济过热，特别是房地产开发热的兴起，１９９６年修编的第１５轮《广州市总体规划》又提出向东、向北两个方向同时发展的方案；确立了“城市建设用地以东南、东北两个方向发展为主，向东沿珠江扩展至黄埔地区，向南沿广州大道扩展至洛溪大桥北桥头，向西南沿广中公路扩展至芳村二围河，向北扩展至江高、神山、雅瑶一带，并以江高镇为基础，建设北部城市副中心”的城市空间发展策略。实际上，由于受行政区划的智约，这次总体规划将凡是可能的用地都作为城市扩展方向，没有提出明确的城市空间发展策略，在城市空间发展策略上表现出明显的失误。这是因为同时向东、向北两翼（组团）发展，势必将城市中心移回到“云山珠水”自然格局约束中的旧城，显化了千年古城传统城市结构的束缚，重新回到“摊大饼”式的城市发展形态。由于城市空间发展方向不明确，城市空间发展策略失误，导致１９９２年至１９９５年广州市的城市土地开发明显地表现出一种无主导方向的、分散的用地扩张特征，城市空间呈各向等速发展的势头。

（二）城市空间发展密度过高，空间发展格局不舒展。

首先，旧城区的空间发展密度过高。广州是一座千年古城和商都，土地资源十分宝贵，寸土尺金。目前，在占建成区２１％的旧城区的土地上，集中了全市大部分的经济和社会活动，饱和程度已远远越过“土地混合使用”的效益峰值，从而不断走向效益衰落。旧城区不堪重负的饱和程度的一个突出表现，就是城市建筑太多、太密，而且不断提高，这不仅严重破坏了历史文化名城的历史环境，也使原来的道路交通和基础设施处于超负荷运行的状态。为了满足交通的需求，高架路、立交桥和桥梁在旧城叠床架屋，导致城市空间发展恶性循环，城市空间密度更高、更大。其次，新城区的建设仍在重复旧城区的老路，建筑过密，空间格局不舒展。２０世纪８０年代中期，第六次全国运动会在广州的举行，促使广州城市中心向东转移，带动了天河区的土地开发和房地产业的兴起，开始形成以天河体育中心为标志的新城市中心。应该说，刚开发天河的时候，它基本上是白纸一张，可以画最新最美的图画，但后来由于对新的城市中心缺乏整体、长远的思路和规划，致使该地区的道路狭窄、交通不畅、高楼林立，建筑物之间的间距大大低于建设部规定的２０米的标准，其密度并不亚于旧城区，置身其中，使人感到十分压抑，市民对此怨声载道。最后，整个城市空间格局不舒展、不协调。旧城区中的荔湾、越秀、东山等区，由于历史的原因，缺乏区与区之间的绿化隔离带，似乎情有可原；但号称广州“母亲河”的珠江两岸，经过治理仍缺乏开敞、舒适的城市空间；特别是后来新成立的天河、白云、黄埔等新区之间，天河新城市中心区与东山等旧城区之间，仍然没有建设宽阔的绿化隔离带，以拉疏城区与城区之间、新城与旧城之间乃至整个城市的空间发展密度，优化城市空间布局，这不能不说是一个重大的失误，一个沉痛的教训。同样都是大城市的深圳、大连，它们在开发新城区时就非常注意这个问题，做到用广场、公园、大型绿化过渡带来隔离、拉疏城区与城区之间、新城与旧城之间、组团与组团之间的空间距离，保持适度、合理的城市发展空间格局。深圳、大连的经验值得广州学习、借鉴。

（三）一些城市空间构成要素发展失当，城市空间功能混杂。

近年来，广州投入巨资建成了一批道路、桥梁、地铁等城市基础设施，兴建了天河新城市中心、珠江新城等新城区，改造了旧城区的某些区域，基本具备了城市空间结构的构成要素——节点、通道、区域、网络等，但仍存在一些城市空间构成要素规划、建设失当的问题。一是城市空间构成的“通道”、“网络”不尽合理。比如，旧城区和新城区仍有许多“丁”字路、断头路未打通，旧城区的一些高架路、引桥设计不合理，内环路的一些出入口仍未与旧城区的道路相连接，新城区的十字路太多、红绿灯标志太少，新旧城区内的路网密度过大，新旧城区之间的通道又太少，特别是严重缺乏城市广场。据资料，目前广州只有海珠广场、中华广场、天河城广场、天河火车东站广场等１０来个规模不大的广场，拟新建和加建３５个城市广场。即便如此，也远远比不上城区面积比广州少得多、但城市广场的数量和面积却比广州多１０多倍、数百倍的大连。二是城市空间构成的“节点”、“区域”存在较大失误，严重影响了城市空间组织的功能，导致城市空间功能的混乱。广州旧城区的居住区、工厂区、商业区、办公区等混杂在一起，城市空间功能复杂已是不争的事实，很难改变。但是，天河、黄埔、白云、经济技术开发区等新区，在各自的和相互之间的城市空间的功能区分上并不是十分明确和清晰的。比如，天河新城市中心的珠江新城，经过多年的开发仍然不成气候，其中心商务区的商贸功能、办公功能、居住功能并不明显；特别是石牌、杨箕等“城中村”夹杂其中，更使其减弱和失去了中心商务区的功能，城市空间组织的功能模糊不清。又比如，天河区的东面和天河区与黄埔区交界的一段范围内，分布着文教区、高科技园区、工业区、体育区、居住区、商业区等。特别是天河区吉山和黄埔区茅岗地段集中了３０多个易燃易爆的危险化学物品仓库，这些仓储区又邻近广州奥林匹克体育中心等“九运会”主会场的体育区。这一方面说明该地区的城市功能比较齐全，但同时说明该地区的城市功能又混乱不堪，而且存在较大的安全稳患，反映在城市空间结构上就显得太紧凑，空间功能比较复杂、凌乱，仍明显带有旧城区城市空间发展的痕迹。

（四）“城中村”成为城市空间结构中的一颗“毒瘤”，严重影响着广州的城市空间形态和广州的城市形象。

“城中村”又称为“都市里的村庄”，它是我国城乡二元体制长期存在的必然产物，是我国城市化进程和城乡一体化过程中的一种普遍现象。“城中村”在广东的许多城市都大量存在，尤以广州为最。目前，位于广州城市总体规划发展区内的行政村（“城中村”）有１３８个，属于完全“城中村”的有天河区的石牌村、杨箕村、洗村、登峰村，白云区的三元里村、瑶台村、棠溪村等。“城中村”的大量存在，与广州建设现代化中心城市、国际性大都市的城市形象极不协调，成为广州城市中的“怪胎”。其问题主要是：（１）建筑密度大，空间布局混乱。“城中村”的住宅多为２—５层的混合结构，个别高达７、８层，新旧混杂，布局凌乱。因独门独户，互不相连，楼房之间间距极小，朝向不一，风格各异，以致村内建筑密度非常大，布局十分凌乱。特别是天河区的石牌村、杨箕村、冼村、林和等“城中村”，建筑密度更是高达７０％以上，有些甚至高达９０％，形成了“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”、“接吻楼”等独特景观。（２）道路狭窄，居住环境差。“城中村”的道路标准低，不成系统，内街内巷更是狭窄、弯曲；村内的住房面积虽大，但采光、通风等条件恶劣，并且普遍缺乏公共绿地，环境污染比较严重。（３）规划管理严重滞后，社会治安形势严峻。“城中村”普遍存在体制不顺、监管不力、有法不依、执法不严、以罚代管等问题，有些村的村镇规划、建设、管理，特别是宅基地的建设、管理几乎处于失控的状态，以致村内的日常管理工作极不正常，

社会治安存在重大安全隐患。天河珠江新城中的杨箕村、冼村，就是广州“城中村”的典型，真正的“都市里的村庄”。因为它们的存在，严重制约了珠江新城的开发速度和城市区域空间的拓展，极大地影响了珠江新城作为广州新城市中心的形象。所以，人们形象地把它们称之为城市中的“疮疤”、“毒瘤”。据悉，广州市已制定“城中村”整治建设的方案，拉开了改造“城中村”的大幕。

三、 制约广州城市空间结构发展的主要原因

广州城市空间结构的发展走过一段弯路，存在上述一些突出问题，其原因是多方面的，既有客观的、外在的原因，也有主观的、内在的原因。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）城市性质与功能定位长期不清晰，城市发展目标不明确，造成城市空间布局不尽合理城市性质是城市的本质特征和核心内容，城市的功能定位是城市功能发展的方向；城市性质决定城市功能定位和城市发展目标，城市功能定位和发展目标又从根本上决定城市形象定位，影响着城市建设和发展水平，当然也就直接影响着城市空间结构的布局和发展。这就要求城市功能的定位应和城市空间结构的布局相辅相成，互相制约，互相促进。从２０世纪５０年代开始到９０年代末甚至到现在，关于广州的城市性质和功能定位问题，一直处于争论之中。据说，比较正式地表述广州的城市性质和功能定位，就达６、７次之多。其中，城市性质方面有由消费城市向生产城市转变之说，有工业基地之说，有商贸城市之说，有服务业中心之说；城市功能定位方面有广东省政治、经济、文化中心之说，有华南地区经济中心之说，有中国历史文化名城、中国重要对外经济、文化交流中心之说，有社会主义现代化城市之说，有现代化国际大都市之说，有华南地区的中心城市和功能多元化发展的现代化大城市之说，等等。直到１９９８年５月广东省第八次党代会明确提出要把广州建设成为一个基地（工业基地）、八大中心（交通、商贸、金融、科技、信息、教育、文化、旅游中心）的现代化中心城市后，作为政策层面上的争论和表述才告一段落，并达成共识。广州城市性质、城市功能定位和城市发展目标的这些变化，对文物 整体发展产生了直接的影响。特别是２０世纪８０、９０年代广州确立的多元化的综合城市的功能定位和建设现代化国际大都市的城市发展目标以及目前确立的建设多功能的现代化、国际化的山水生态城市和区域中心城市的发展目标，对广州的城市空间结构产生了深远的影响：（１）城市空间发展方向一直不太明确。先是向东，然后是向东、向北，再是准备向东、向南，直到现在才最后明确向东南方向的海滨发展；（２）城市发展模式和空间发展策略摇摆不定。先是实行“摊大饼”式的城市发展模式，后来采取“卫星城”和东、南、北翼三大组团中心的空间策略，同时对旧城实施改造，外迁市区企业，现在又重新确立了“拉开建设，突出重点，新区先行，以新城区建设带动旧城区改造”的城市发展指导思想和“北优、南拓、东进、西联”的城市空间发展策略，以及“一江多岸、两轴三带、两个转移带、三个大港、四大物流中心”的城市的空间发展格局，把广州建设成为多中心、多组团、网络式的山水生态城市和现代化、国际化区域中心城市。（３）城市空间格局不舒展，空间结构不合理。旧城区、新城区内的空间组织功能复杂、混乱，城区与城区之间的空间格局又不开敞，整个城市的居住空间、商贸空间、工业空间、仓储空间等功能分工比较复杂、混乱，导致城市空间结构的不合理。比如，珠江新城是１９９２年提出的天河“新城市中心”的核心地段，用地面积６．６平方公里，位于广州大

道东侧，距广东省政府、广州市政府仅３、４公里。原计划将部分政府机构搬到这里，以培养带动其行政商务、办公功能的发展，但由于招商引资不足以及周围高层商务区的功能影响，开发了近１０年仍发展不起来。从城市空间结构的角度来看，因为它与旧城区和天河体育中心等周边商务区的空间距离太近，服务腹地不明确，服务对象重叠，造成空间组织功能重复，空间结构太紧密而不舒展。 （二）经济的迅速发展与城市规划滞后之间的矛盾，造成了城市空间增长模式的选择错误。

进入２０世纪９０年代以来，广州的确发生了很大的变化，经济以年均２位数的速度增长；２０００年的国内生产总值达到２３８３．７亿元，人均３．８５万元。随着经济的不断增长，广州的人口不断增加，城市规模也不断扩大，现已发展成为一座特大型城市。但是，广州的城市规划却仍在沿用计划经济体制下的思路、观念、方法、模式，不能适应已经发生的这些变化和广州经济快速增长和城市发展的需要，显得十分被动、滞后和过时。突出地表现在：一是城市规划缺乏超前意识。由于历史的原因，广州的城市区域面积小，工业、生活居住区混杂，道路、交通不规则等，给合理调整城市规划带来很大的困难。但我们也应该看到，城市规划在适当地扩张地域规模，合理调整城市工业布局，优化住宅小区环境，彻底解决城市交通问题方面仍然缺乏超前意识。城市规划没有表现出在解决对老城区进行保护和改造的同时，大规模开拓建设城市新区，合理扩大城区面积的大胆气魄；也没有反映出住宅小区应有大片绿地以提高生活环境质量的合理愿望；道路规划没有对交通流量作出准确的预测，往往是花费巨资改造和新建的干道，在投入运行后没多久就难以承担急剧增长的交通流量；此外，广州的工业布局调整不尽人意，还没有形成适应广州经济社会大发展的大规模的有足够空间的现代化工业区。二是城市规划的水平不高。城市规划没有完全摆脱领导意志和行政命令的控制、影响，缺乏科学性、透明度；城市规划在表现城市建筑的风格、历史风貌、文化内涵和艺术美感方面更是缺乏艺术性、缺乏特色，给人千篇一律之感。城市规划是生产力，它作为城市政府干预经济的力量，其作用应当是为可能的经济发展机会提供充足、必要的空间，并设法找到最有利于城市在区域中发挥应有作用、最有利于城市问题的解决、最具有发展结构的适应性和完整性、最能够体现城市自然和人文环境特色的空间区位。城市规划得好，就可以选择合理的城市空间增长模式，构建可持续发展的城市空间结构，促进城市经济和社会的发展；如果城市规划不好，或者城市政府不能根据城市经济发展和城市规模扩大的趋势作出一定超前的规划，那么势必导致选择错误的城市发展模式，包括错误的城市空间增长模式，造成城市空间结构、生态结构布局的不合理，反过来影响城市经济和整个城市的发展。因此，可以说广州目前存在的主要城市问题，如市中心地价昂贵、旧城区改造成本巨大、市区交通不堪重负、历史风貌难以保存等，很大程度上都是缘于在城市高速发展的过程中，采用了错误的城市空间增长模式—外溢、回波式的空间增长模式，即围绕旧城市中心向四周扩展城市空间结构，但新城区的功能在外溢的过程中仍与旧城的功能之间的保持了过于密切的联系，使得外围扩展越大，对旧城的依赖就越大，回波的压力加剧了旧城功能的重叠和更新的速度。而城市空间增长模式选择的错误，又缘于城市规划的滞后。近２０多年来甚至建国５０多年来，广州的城市规划一编再编、一改再改、一报再报、报而不批的事实，就足以说明这一点。

（三）城市政府权威弱化与依法治市刚性的不足，导致城市规划比较随意或执行不力，城市空间布局比较混乱，空间结构不合理。

过去一段时间里，广州的城市管理问题较多：体制不顺，政出多门；职能交叉，出现不清，行政管理效率较低；城市管理水平不高，甚至哪一条马路不通出了问题，都得由市长出面解决，这就大大影响了整个城市政府的行政效率，损害了城市政府的形象，使城市政府缺乏权威和尊严，造成有令不行、有禁不止、不令而行、禁而不止的局面。同时，广州市的法制建设仍不完善，法制建设的力度不够，依法治市的刚性还不足。这两方面的相互影响，导致城市规划比较随意或执行不力，缺乏科学性、民主性、权威性。主要表现在：（１）城市定位缺乏科学、认真的论证，随意性较大。城市定位反映的是一个城市功能发展的方向，它是城市规划的重要内容，是一个城市的战略发展问题，不能随意改变。如前所述，建国５０多年来广州的城市定位发生过６、７次变化，近几年来的城市定位又经过了由国际大都市、中心城市、文化旅游城市到山水生态城市的变化。这些城市定位的改变，大多没有经过严密的、科学的论证，更没有经过人大立法予以确认。而正因为没有经过人大立法，所以城市定位总是经常改变，模糊不清。（２）城市规划包括总体规划、分区规划、详细规划、控制性详细规划（法定图则）等经常变动，造成规划“无规划”或规划形同虚设的状况。比如，珠江中间的二沙岛１９９２年才进行规划，现在又改了；珠江新城在１９９７年花费巨资请外国专家进行规划，２０００年又作了改动；白云山风景名胜区应该是受到严格保护的自然生态环境区，但规划部门又把建设麓湖高尔夫球场和别墅群列入其《总体规划》中，从而招致广州市人大代表的强烈质疑和猛烈抨击。此外，通过某种关系或迫于某种压力，临时改变规划或违反规划的情况，更是有目共睹。（３）城市规划缺乏公众的参与。广州的城市规划与每个广州市民息息相关，但现在的规划却与普通的公众相距太远，仍停留在“领导权威”和“专家权威”的层面上，而忽视了公众的力量在决策过程中的作用。即便是广州市开展的这次总体发展概念规划咨询和深化活动，以及已经出台的《广州市城市建设总体规划》也莫过如此，仍缺乏公众的参与，听不到市民的声音。这是很缺乏透明度的。在这个问题上，深圳做得很好，广州应向深圳学习。（４）对城市规划的管理不到位。在规划界与政府中，有一句话叫做：高起点规划、高标准建设、高效能管理。但再高起点的规划，如果没有严格的管理措施和严格的法律保障也只能是纸上谈兵，而依法管理、依法审批是保证城市规划实施的关键。因此，“政府行为”更应是规划执行中需要重点规范和监督的方面。前几年，“政府行为”和领导意志对广州城市规划的干预过，随意批条子干预规划、随意批租地皮干预城市规划用地，导致广州市的土地市场一度非常混乱，给广州城市空间结构乃至整个广州的发展带来了很大的不便。这都是由于对城市规划的审批和日常的管理缺乏依法管理和监督的结果，应该引起城市政府和规划部门的高度重视。

注 释： １、段进：《城市空间发展论》，江苏科学技术出版社１９９９年８月出版。 ２、顾朝林等：《集聚与扩散——城市空间结构新论》，东南大学出版社２０００年１月出版。 ３、广州经济社会发展研究中心：《广州城市形象建设战略研究》，广东经济出版社１９９９年１２月出版。 ４、郑静：《城市空间发展策略与广州”双城三极”空间策略》，载广州经济社会发展研究中心《跨世纪的探索——决策咨询研究优秀成果集》，广东经济出版社２０００年１１月出版。 ５、广州市城市规划局等：《广州城市总体发展概念规划的探索与实践》等若干文章，载《城市规划》２００１年第３期。

６、广州年鉴社：《２０００年广州年鉴》。 ７、２０００年《人民日报·华南版》、２０００—２００１年《广州日报》。

资料来源：广州市人民政府公众信息网

http://www.gz.gov.cn 07/14/2002